Saggio. Schengen e la Crisi Europea delle Migrazioni/2

Schengen e la Crisi Europea delle Migrazioni/2. Domenico Mario Nuti, nella seconda parte della sua riflessione (la prima è qui) illustra i vantaggi e i costi dell’eliminazione dei confini interni all’area di Schengen, sostiene che tale eliminazione è stata meritoria ma prematura e incompleta, considera le cause delle accresciute pressioni migratorie e traccia una netta distinzione tra rifugiati e migranti economici, mostrando le sue perplessità su una politica di migrazioni senza frontiere. Nelle conclusioni Nuti elenca le condizioni che ritiene necessarie per il mantenimento di Schengen.


Questo →saggio in due parti è stato pubblicato su Eticaeconomia Menabò il 17 maggio 2016


“Mission Creep”. L’eliminazione dei confini interni all’area di Schengen e l’introduzione dell’Euro hanno molto in comune. Ambedue erano ottime iniziative, ma premature e incomplete, con conseguenze negative aggravate dalla divergenza fra i paesi membri e dalle politiche di austerità imposte dall’UE.

Anche il Trattato di Schengen avrebbe richiesto l’integrazione politica e fiscale mancanti, e in più il rafforzamento della frontiera esterna dell’UE, delegata invece a controlli nazionali frammentari, disuguali e inadeguati. Mancava un regime europeo del diritto di asilo, e la fondamentale distinzione fra rifugiati che fuggono da guerre e persecuzioni, per raggiungere un paese sicuro, e tutti gli altri migranti economici in cerca di un migliore standard di vita. La differenza fra questi due gruppi è elusiva, poiché anche i rifugiati tenderanno a scegliere paesi che offrono migliori prospettive di occupazione e di reddito e maggiori benefici netti di welfare, anche a costo di abbandonare il primo paese sicuro raggiunto.

I numerosi morti e dispersi nella traversata del Mediterraneo avvicinano la posizione dei migranti economici a quella dei rifugiati. Eppure la differenza legale, etica e pratica rimane: i migranti economici si assoggettano, emigrando, alla discrezionalità del paese di arrivo e possono vedere il proprio accesso rifiutato o addirittura essere rimpatriati; mentre i rifugiati hanno un diritto sacrosanto all’asilo, sanzionato dall’articolo 13-2 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, dalla Convenzione di Ginevra del 1951 e Protocollo del 1967 e dall’UNHCR. I rifugiati non possono essere penalizzati per la loro entrata o soggiorno in altro paese anche se illegali, non possono essere detenuti per il solo fatto di chiedere asilo, e non possono essere espulsi o rimpatriati.

Negli ultimi decenni la stessa crescita del numero di rifugiati ha introdotto il concetto di paese sicuro, di origine o di asilo, da cui non si può chiedere asilo in un altro paese. Purtroppo non esiste una lista riconosciuta di paesi sicuri, né per l’ONU né per l’UE, per cui rimane problematico rifiutare l’asilo su questa base.

La Convenzione di Dublino (1990) stabilisce che il primo paese di entrata nell’UE è responsabile per la rilevazione delle impronte digitali e l’identificazione di tutti gli immigrati ed è interamente responsabile per la loro accoglienza, una norma più rigida di quella delle Nazioni Unite ma spesso disattesa.

L’abolizione dei confini interni ad un’area richiede la convergenza degli standard di vita, ossia dei redditi pro capite inclusivi dei trasferimenti del welfare. Altrimenti si crea l’incentivo per i paesi più generosi a erigere barriere nazionali, e/o discriminare contro gli immigrati o, quando questo non sia possibile come nel caso di immigrati da altri paesi UE, smantellare del tutto il sistema del welfare sia per gli immigrati che per i cittadini nazionali. Che è quello che sta accadendo nel Regno Unito e ora si profila in Germania.

La crisi di Schengen, al pari di quella dell’Euro, era anch’essa aggravata dall’adozione di politiche di austerità (Baddeley 2016).

Sia Schengen, sia l’Euro, sono forme di accelerazione forzata dell’integrazione europea, secondo un metodo che possiamo chiamare Mission Creep: l’espansione surrettizia, senza un mandato democratico, di un progetto oltre i suoi obiettivi originari, nel tempo o nello spazio o in altri aspetti, con il rischio che i possibili successi iniziali spingano ad adottare obiettivi sempre più ambiziosi fino a un inevitabile fallimento finale.

Questo metodo può condurre all’evoluzione costruttiva delle istituzioni, ma quando due crisi si sovrappongono – come l’Euro e Schengen – il risultato è catastrofico.

Migrazioni Senza Frontiere? Economisti neoliberisti e dell’ONU/UNESCO raccomandano una politica di Migrazioni Senza Frontiere, per promuovere sviluppo economico e riduzione della povertà, il risparmio nei costi delle frontiere (circa $30md l’anno), e la riduzione dei costi e rischi addizionali delle migrazioni clandestine. Ma a parte la probabile sovrastima dell’effetto propulsivo di questa politica, rimangono tre obiezioni importanti:

1) l’appropriazione gratuita da parte degli immigrati di una quota del capitale sociale del paese di arrivo – comunque definito, come “trust”, solidarietà e stato di diritto, come infrastrutture (strade, trasporti, edilizia popolare) o come istituzioni (sanità, istruzione) – in un mondo dominato dalla proprietà privata del capitale, ossia una situazione altamente contraddittoria;

2) la mancanza di un governo globale che, anche se le Migrazioni Senza Frontiere producessero benefici netti positivi, sarebbe necessario a sovra-compensare chi soffre questa diluizione del capitale sociale e altre perdite dirette;

3) la conseguente segmentazione territoriale della sovranità, che necessariamente assoggetta l’entrata degli immigrati al previo consenso delle popolazioni ospiti.

Una Migrazione Senza Frontiere sarebbe accettabile in presenza di comunismo universale e governo globale, altrimenti le migrazioni rimangono necessariamente soggette al consenso (democratico o meno) della popolazione del territorio di destinazione, a sua volta dipendente non dai vantaggi obiettivi netti delle migrazioni e dalla loro distribuzione, ma dalla percezione che di tali vantaggi e della loro distribuzione hanno I paesi ospiti. L’innegabile crescente successo elettorale di partiti di destra, populisti e anti-immigrazione, in Europa e nel mondo sviluppato, dimostra che – a torto o a ragione – è diffusa la convinzione che il livello o il ritmo dell’immigrazione sia oggi eccessivo.

Alberto Chilosi (Political Quarterly, 2002) ha preconizzato che l’introduzione di migrazioni senza limiti avrebbe portato i paesi ospiti a regimi molto più diseguali, autoritari e violenti e meno civilizzati di quelli di cui avrebbero goduto senza migrazioni illimitate.

Respingimenti e rimpatri sono rimedi a dir poco sgradevoli e brutali ma controlli alle migrazioni comportano necessariamente una costrizione o la minaccia di una costrizione (Rowthorn 2016). Gli immigrati che non hanno diritto a rimanere devono essere respinti o rimpatriati forzatamente. Altrimenti incoraggiano nuovi arrivi: le amnistie sono controproducenti. Il ricorso al rimpatrio deve essere tanto maggiore quanto più è facile l’entrata illegale (Rowthorn, 2016).

I rimpatri sono costosi, e dovrebbero essere finanziati da tutti i paesi dell’Area di Schengen come costo di abolire i confini interni; richiedono il consenso del paese di origine o del primo paese sicuro raggiunto, che può essere sconosciuto o aver cessato di esistere o può rifiutarlo (anche in presenza di un accordo come col Pakistan). Anche il rimpatrio dei rifugiati dovrebbe essere effettuato una volta cessato lo stato di guerra o persecuzione nel paese di origine.

A gennaio 2016 la Svezia, che nel 2015 aveva ricevuto il maggior numero pro-capite di richieste di asilo in Europa, ha annunciato un piano per rimpatriare 80mila immigrati (successivamente ridotti) “in molti anni”, usando voli charter affittati allo scopo; il piano, però, è ancora sulla carta. Il respingimento è più facilmente praticabile, anche se la concentrazione in campi di raccolta di migranti respinti al confine chiaramente crea altri problemi, mentre la prospettiva di futuri respingimenti può solo ingrossare nell’immediato i flussi.

Costi e benefici delle migrazioni. In generale, si tende a esagerare sia i costi che i benefici delle migrazioni, come del resto quelli della globalizzazione (Nuti 2006).

Le migrazioni certo beneficiano i lavoratori che trovano occupazione a un salario maggiore nel paese di arrivo, dove aumenterà il PIL ma non necessariamente il PIL pro capite; e probabilmente, in misura minore, ne beneficiano i lavoratori che restano nel paese di origine. Ne soffrono gli occupati nel paese di arrivo per la riduzione del loro salario rispetto a quello che avrebbero ottenuto altrimenti (e per il maggior rischio di disoccupazione), e i profitti del paese di partenza per la riduzione dell’occupazione e il probabile aumento salariale. Ne beneficiano doppiamente i profitti del paese di arrivo (più occupazione e minori salari).

Normalmente il nuovo equilibrio produce un beneficio netto nell’insieme dei due paesi. Tuttavia i benefici lordi non possono essere usati per sovra-compensare i perdenti, perché tale ridistribuzione dovrebbe avvenire dai poveri (gli emigrati) ai ricchi (i lavoratori del paese di arrivo) e/o a livello internazionale (dai capitalisti del paese di arrivo a quelli del paese di partenza): nel primo caso è indesiderabile, nel secondo è impraticabile.

L’evidenza empirica è mista. La maggior parte degli studi econometrici trova che l’immigrazione ha un effetto modesto sull’occupazione del paese ospite, più marcato in una recessione, come sui salari tranne che in particolari occupazioni; ma alcuni studi trovano effetti negativi ampi. Anche se gli indigeni non sono disposti ad accettare i lavori presi dagli immigrati, probabilmente lo sarebbero se il salario non fosse depresso dalla loro concorrenza.

L’immigrazione ha l’effetto di ringiovanire le popolazioni dei paesi di arrivo, un vantaggio per i paesi a bassa natalità e rapido invecchiamento (ma vi sono paesi come la Francia e il Regno Unito che hanno una natalità maggiore e un invecchiamento meno rapido, e manterrebbero una popolazione stabile senza immigrazioni). In ogni caso il ringiovanimento è permanente solo se il tasso di immigrazioni è elevato e continuato (Rowthorn 2015). L’aumento della popolazione comporta una domanda addizionale di abitazioni e di altre infrastrutture e una maggiore pressione sulle risorse ambientali. I costi addizionali del welfare e delle infrastrutture trasformano le immigrazioni in investimenti, forse profittevoli ma non necessariamente superiori ad altri investimenti pubblici.

Molti costi e benefici sono simultanei, nel paese di origine e in quello di arrivo: gli emigrati inviano rimesse in patria ma ne impoveriscono il capitale umano, incentivandone al tempo stesso l’investimento che aumenta la probabilità di emigrazione e di successo dell’emigrato; gli immigrati godono dello stato del benessere nel paese di arrivo ma pagano imposte e contributi sociali che non sempre sono bilanciati dal welfare e pensioni; il loro contributo netto al bilancio statale è di solito positivo ma modesto.

Queste conclusioni non valgono necessariamente per migrazioni continuative di massa, che possono portare l’arricchimento di una maggiore varietà culturale ma anche la perdita di identità culturale e di omogeneità della popolazione autoctona, o addirittura un impoverimento quando prevalgano culture intolleranti, maschiliste e antidemocratiche; possono generare conflitti culturali, politici, etnici e religiosi – anche trascurando la possibilità, improbabile ma non del tutto implausibile, di contagio sanitario e di infiltrazione terroristica. I benefici netti delle migrazioni rimangono una questione aperta.

Conclusione. È essenziale distinguere nettamente fra rifugiati e migranti economici, ribadendo i diritti sacrosanti dei primi al raggiungimento del primo paese sicuro, e assoggettando invece l’accoglienza dei secondi all’accettazione del paese di arrivo.

Una migrazione generalizzata senza frontiere, spesso ventilata, va evitata 1) perché comporterebbe l’appropriazione da parte degli immigrati di una quota del capitale sociale del paese di arrivo, in contraddizione con il regime globale di protezione assoluta della proprietà del capitale privato, e 2) perché manca un governo globale dell’economia che sarebbe necessario sia a rettificare gli effetti re-distributivi di tale politica sia a legittimarla democraticamente.

Il mantenimento dell’Area di Schengen in presenza di forti pressioni migratorie presuppone alcune condizioni che, in conclusione, mi limito a elencare:

1) il rafforzamento dei confini esterni,

2) il salvataggio e l’accoglimento dei rifugiati al loro approdo nel primo paese sicuro certificato come tale dalle Nazioni Unite o dall’UE;

3) la ri-distribuzione dei rifugiati a livello globale (non di Schengen perché contradirebbe la libertà interna di movimento) o magari del costo del loro accoglimento all’interno di Schengen, almeno allentando i vincoli fiscali dei paesi di accoglienza;

4) la convergenza dei livelli di reddito pro-capite compresi i benefici del welfare all’interno di Schengen;

5) l’introduzione di vincoli alla residenza degli immigrati nel paese di accoglienza, necessari alla loro più efficiente distribuzione interna;

6) il respingimento o rimpatrio dei migranti economici giudicati indesiderabili dai paesi di destinazione;

7) la collaborazione dei paesi confinanti o prossimi ai confini di Schengen per contenere le pressioni migratorie e accelerare le procedure di verifica e di accoglimento dei rifugiati.

Il lettore interessato può consultare questa Bibliografia sulle migrazioni.

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